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吴俊:中国民事公益诉讼年度观察报告(2017)

   【中文关键词】 民事公益诉讼;检察机关;生态环境;消费者权益

  

引言

  

   2017年是我国民事公益诉讼制度片面系统化开展的一年。一方面,为期两年的检察机关提起公益诉讼制度试点于2017年6月底完毕,《民事诉讼法》增订检察机关提起民事公益诉讼的条款,民事公益诉讼的起诉主体范围失掉扩大,诉讼实施权的配置完成了多元化。另一方面,民事公益诉讼所维护的公共利益范围停止了实质性扩张,国度利益(国有资产、土地出让、自然资源)、分散利益(空气、环境)、分散利益(食品药品平安等范围众多消费者的民事权益)、社会价值(英雄烈士等的姓名、肖像、声誉、荣誉)[1]等都被归入民事公益诉讼的维护范围。本报告将先引见2017年我国民事公益诉讼的实施状况与裁判规则的开展。由于检察机关提起民事公益诉讼制度的法理基础学术上不时没有充沛讨论,因此本报告第二局部将结合诉讼法的修正剖析检察机关提起民事公益诉讼的法理基础。生态环境损害赔偿制度与民事公益诉讼制度关系亲密,本报告第三局部将引见其制度特征,并剖析生态环境损害赔偿制度的法律性质。最后,本报告第四局部将对2017年学术上关于民事公益诉讼制度的研讨热点停止总结。

  

  

一、民事公益诉讼的实施状况与裁判规则的开展


   (一)民事公益诉讼的全体状况

   公益诉讼并不是诉讼顺序中的案由,关于公益诉讼案件,司法机关主要以公益诉讼的起诉主体来统计公益诉讼的案件数量。[2]由于没有一致的公益诉讼注销和管理系统,诸如消费者权益维护组织、检察机关、环保组织等具有民事公益诉讼起诉主体资历的机关和组织,也只能统计自身操持的公益诉讼案件数量。此外,最高人民法院在2018年两会上任务报告是对过去5年任务的总结,并未专门引见2017年公益诉讼案件的审理状况,仅仅在环保范围引见了过去5年全国法院的任务。2013年到2017年,全国法院审结环境民事案件48.7万件,其中,审理生态环境损害赔偿案件1.1万件、检察机关提起的环境公益诉讼案件1383件、社会组织提起的环境公益诉讼案件252件。[3]未来,法院的案件管理系统可以思索对公益诉讼案件的案由停止标识,即除了标志侵权这一基础法律关系,再加注公益诉讼标识。

   在制度树立方面,2017年与2016年构成了庞大反差。无论是立法、司法解释抑或司法指点性文件,都没有全国性民事公益诉讼规范性文件的发布。

   (二)影响性民事公益诉讼案件的处置

   公益诉讼案件的处置直接关系到群众的共通性利益或许潜在性权益。2017年,腾格里沙漠环境污染民事公益诉讼系列案最终调停结案,广东省消费者委员会就侵犯消费者权益提起的惩罚性赔偿民事公益诉讼系列案局部案件失掉了法院的支持,这些案件发生了普遍的社会影响。

   【摘要】 民事公益诉讼的诉讼实施权在2017年完成了多元化配置,修订之后的《民事诉讼法》赋予了检察机关提起民事公益诉讼的职权。腾格里沙漠环境污染、消费者协会央求惩罚性损害赔偿等影响性民事公益诉讼案件在2017年失掉了处置。中央政府及其部门作为赔偿权益人的生态环境损害赔偿制度,实质上是以私法方式行使国度一切权权能的结果,其与民事公益诉讼制度在功用上存在交叉。2017年学界关于民事公益诉讼的研讨主要集中在专门范围的民事公益诉讼规则、民事公益诉讼的普通性顺序效果、特定起诉主体的顺序角色三小气面,研讨高度照顾既有的民事公益诉讼制度规则以及实际,全体上以立法论或许建构论为主。

   检察机关提起公益诉讼的数量在试点期完毕后出现了清楚的下滑。自2015年7月1日至2017年6月30日检察机关提起公益诉讼试点任务完毕,全国法院共受理检察机关提起的公益诉讼案件1126件,审结938件。《民事诉讼法》和《行政诉讼法》修正后,自2017年7月1日至2017年12月31日,全国法院共受理检察机关提起的公益诉讼案件257件,审结53件,案件类型涵盖生态环境维护、消费者权益维护、国有财富维护、国有土地出让等范围。2017年7月至2018年1月,全国检察机关共立案公益诉讼案件10565件,提出检察建议和发布公告9497件,向法院提起诉讼272件。行政公益诉讼诉前顺序案件中,行政机关自动整改比例比试点时期清楚提高,如山东达91.7%,井冈山达89.4%。[4]可见,检察机关提起公益诉讼案件在单位时间内的数量,在检察机关提起公益诉讼制度片面实施之后反而下降了。

   腾格里沙漠环境污染民事公益诉讼系列案始于2016年,中国生物多样性维护与绿色开展基金会以中卫市美利源水务有限公司等八家公司为原告,向宁夏中卫市中级人民法院提起八起土壤污染损害赔偿民事公益诉讼。[5]中卫中院组织双方当事人屡次协商、沟通,延聘专家实地观察治污效果,最终绿发会采用环保部门环评验收结论,促进案件当事人达成了调停协议。调停协议于2017年7月25日在《人民法院报》上公告,公告期于8月25日届满,社会各界对此调停协议没有提出异议。8月28日,中卫中院开庭审理了该案,对案件双方当事人的调停协议停止了审定和确认。调停书确定由涉案八家企业在投入近5.69亿元用于修复和预防土壤污染的资金基础上,再承当环境损失公益金600万元;宁夏蓝丰精细化工有限公司、宁夏明盛染化有限公司、宁夏华御化工有限公司继续依照专家的地下水修复方案完成地下水修复任务,并承当相应费用,直至完成设定的修复目的。中卫中院将依法催促八家涉案企业实行调停协议确定的义务。[6]

   2017年3月,广东省消费者委员会对销售病死猪肉的违法运营者向威海市中级人民法院提起消费民事公益诉讼,央求法院判令原告承当惩罚性赔偿金1006.2万元,这是全国首例惩罚性赔偿消费民事公益诉讼。一审未失掉法院支持,广东省消费者委员会之后提起上诉。2017年10月,广东省消费者委员会就贩卖假盐行为,向百色市中级人民法院提起四起民事公益诉讼,共提出148万多元的惩罚性赔偿诉讼央求。其中的三起案件法院已于2018年4月24日作出一审讯决,广东省消费者委员会的惩罚性赔偿、赔礼抱歉等诉讼央求失掉支持,开创了消协组织惩罚性赔偿公益诉讼获法院支持的先河。[7]广东省消费者委员会提出的惩罚性赔偿诉讼央求,实践权益人是受损害的众多消费者。消委会虽然作为原告,但并不是真正的权益受损主体,赔偿金权属不在消委会,而是属于消费冒充伪劣食盐、生命安康平安遭到损害的众多不特定消费者。在赔偿金的处置上,广东省消费者委员会以为应该先由法院托管,待相关受损的消费者的诉讼时效到期后,如无人主张权益,再由法院向国库交纳。[8]广东省消费者委员会主张的惩罚性赔偿央求权实践上归属于众多分散的消费者,消费者协会对本属于消费者团体的损害赔偿央求权实施诉讼,缺乏真实法上的依据。上述百色中院判决的旨趣并不在维护被侵权的众多消费者的私权,而在于对违法的运营构成惩戒和威慑,以发扬民事公益诉讼普通预防的功用。正是因此,百色中院的判决虽然支持了广东省消费者委员会提出的惩罚性赔偿诉讼央求,但是关于惩罚性赔偿金的法律依据以及处置方式,却与广东省消费者委员会的诉讼理由出入甚大。例如,在广东省消费者委员会诉原告钟某某、骆某某消费、销售假盐,损害众多消费者合法权益公益诉讼案中,广东省消费者委员会依据原告销售假盐的价款8848元,主张十倍的惩罚性损害赔偿金88480元。百色中院以为,应该将民事惩罚性赔偿金直接上缴国库,由此,案涉的民事惩罚性赔偿金的性质将发作转化,将理想上与行政罚款、刑事罚金相似,应参照行政罚款与刑事罚金竞合时“轻罚在重罚中折抵”的处置准绳停止裁断,即两原告算计被刑事判决判处的罚金8000元[9]在88480元的民事惩罚性赔偿金中予以抵扣,两原告需实践支付80480元民事惩罚性赔偿金。[10]可见,原告起诉的央求权基础与法院判决依据的法律原理,出现了清楚的不分歧。

   (三)指点性案例中的民事公益诉讼规则


   2017年1月5日,最高人民检察院发布第八批指点性案例,对检察机关提起公益诉讼停止指点。第八批指点性案例共有5个,其中两个触及民事公益诉讼。

   许建惠、许玉仙民事公益诉讼案(检例第28号)是全国人大常委会授权检察机关展开公益诉讼试点任务后全国首例由检察机关提起的民事公益诉讼案件。该案中,原告从事废树脂桶和废油桶的清洗,废水经过排污沟排向无防渗漏措施的露天污水池,发生的残渣被堆放在污水池周围,由此引发了环境污染。该指点案例的要旨(裁判规则)载:1.侵权人因同一行为曾经承当行政责任或许刑事责任的,不影响承当民事侵权责任。2.环境污染招致生态环境损害无法经过恢停工程完全恢复的,恢复本钱远远大于其收益的或许缺乏生态环境损害恢复评价目的的,可以参考虚拟管理本钱法计算修复费用。3.专业技术效果,可以引入专家辅佐人。专家意见经质证,可以作为认定理想的依据。应该说,上述要旨的第1项和第3项并不具有清楚的规范价值,但第2项具有严重的指点价值。在该案中,法院判决原告将洗桶场地内留存的130只废桶、两个污水池中蓄积的污水及池底污泥以及厂区内堆放的残渣委托有处置资质的单位全部清算处置,委托有土壤处置资质的单位制定土壤修复方案,经环保局审核经事先实施。这两项判决都旨在消弭风险、恢恢复状。但是,污水池下方土壤(地下水)以及周边环境也被污染了。本案所涉地下水及洗桶厂周边环境,已难以经过工程予以恢复,其恢复本钱远大于其收益并缺乏环境损害评价目的体系。依据环保部制定的《环境损害鉴定评价引荐方法(第II版)》,恢复本钱远大于其收益或缺乏生态环境损害评价目的的情形,可适用虚拟本钱管理法计算修复费用。该裁判规则,就虚拟本钱管理法计算生态环境损害修复费用停止了示例。

   白山市江源区卫生和方案生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案(检例第29号)被以为是检察机关提起的全国首例行政附带民事公益诉讼案。该案的要旨(裁判规则)载:检察机关在实行职责中发现负有监视管理职责的行政机关存在违法行政行为,招致发作污染环境,损害社会公共利益的行为,且违法行政行为是民事侵权行为的先决或许前提行为,在实行行政公益诉讼和民事公益诉讼诉前顺序后,违法行政行为和民事侵权行为未失掉纠正,在没有适格主体或许适格主体不提起诉讼的状况下,检察机关可以参照《行政诉讼法》61条第1款的规则,向人民法院提起行政附带民事公益诉讼,由法院一并审理。就该案,法院采取了行政公益诉讼与民事公益诉讼区分立案,由同一审讯组织一并审理、区分裁判的方式,内行政诉讼中将白山中医院作为行政诉讼第三人,经过民事诉讼顺序确定白山中医院的民事责任。[11]虽然该案起诉采取了行政附带民事诉讼的方式,但是法院采取的是区分立案、兼并审理而非附带诉讼的方式。

  

二、检察机关提起民事公益诉讼的规范与法理


   (一)检察机关提起公益诉讼的制度沿革

2012年《民事诉讼法》55条规则,“法律规则的机关和有关组织”才具有民事公益诉讼的原告主体资历。有观念以为,应该对上述条文中的“机关”做目的性限缩解释,限定为检察院和对相关范围负有监视、管理职责的行政机关。(点击此处阅读下一页)